Föderalismus: Schweiz und Deutschland im Vergleich

STUTTGART. Johanna Schnabel, Politikwissenschaftlerin der Freien Universität Berlin und Yvonne Hegele, Politik- und Verwaltungswissenschaftlerin an der ZHAW Winterthur, erklären im Interview, was Deutschland in Sachen Föderalismus von der Schweiz lernen kann.

Staatsanzeiger: Hat sich der Föderalismus in der Pandemie bewährt?

Johanna Schnabel: Die Frage lässt sich nicht ohne Weiteres mit ja oder nein beantworten. Ein föderales System ist komplexer als ein unitarisches. Das Ergebnis kann ein Maßnahmen-Flickenteppich sein. In der Hinsicht hat der Föderalismus in der Pandemie Schwächen gezeigt. Andererseits sind Deutschland und die Schweiz vergleichsweise gut durch die Pandemie gekommen, was möglicherweise auch damit zu tun hatte, dass immer wieder diskutiert wurde, welche Maßnahmen angemessen waren und welche nicht.

Johanna Schnabel,

Politikwissenschaftlerin,

Freie Universität Berlin

In Frankreich hat es sehr lange gedauert, bis die Zentralregierung auf den massiven Corona-Ausbruch im Elsass reagierte. Sind föderale Staaten in Krisen weniger schwerfällig?

Yvonne Hegele: Dafür spricht einiges. Man sieht das an den Beispielen Tessin und Bayern. Beide Regionen wiesen zeitweise deutlich höhere Fallzahlen auf und verhängten Maßnahmen, die erst später auf Bundesebene übernommen wurden. Da hat ein Gliedstaat in einem Föderalstaat ganz andere Möglichkeiten als eine Gebietskörperschaft mit weniger Macht wie etwa die Regionen in Frankreich.

Yvonne Hegele,

Politik- und Verwaltungswissenschaftlerin, ZHAW Winterthur

Die deutsche Ministerpräsidentenkonferenz hat in der Pandemie eine entscheidende Rolle gespielt. War dies für Sie eine Überraschung?

Schnabel: Nein. Es gab diese regelmäßigen Treffen ja schon vorher. Obwohl das Infektionsschutzgesetz den Ländern das Heft in die Hand gibt, spielt der Bund eine Koordinationsrolle. Es lag nahe, das bewährte Format der Bund-Länder-Treffen für Diskussionen und gemeinsame Entscheidungen im Umgang mit der Pandemie zu nutzen.

Und wie war es in der Schweiz, wo der der Bund das Heft in die Hand nahm?

Hegele: Das hat tatsächlich sehr überrascht. Die Schweiz ist wesentlich stärker dezentralisiert als Deutschland, und es wird in der Schweiz auch viel stärker akzeptiert, dass die Kantone voneinander abweichen. Allerdings sieht das Schweizer Epidemiengesetz vor, dass der Bund alle Maßnahmen erlässt und die Kantone nicht mehr abweichen dürfen, wenn die Lage besonders kritisch wird. Deshalb: Wenn man nur die Pandemie betrachtet und das Gesetz, war es zu erwarten.

Gibt es etwas, was die Deutschen von der Schweiz lernen können, was die Bewältigung der Pandemie angeht?

Schnabel: Ich denke, in Deutschland kann man durchaus vom Ansatz der Schweiz lernen, zwischen unterschiedlich kritischen Lagen zu unterscheiden – von der normalen Lage, in der die Kantone entscheiden, über die besondere, in der der Bund Maßnahmen erlassen kann, dies aber nicht muss, bis zur außerordentlichen Lage, in der der Bund alle Entscheidungen trifft. Die große Schwäche besteht darin, dass in der Schweiz der Bund entscheidet, wann welche Lage gilt. Aber ich finde: Vom Grundgedanken ist es eine gute Idee, alles so nah wie möglich am Bürger und an der Bürgerin zu entscheiden und erst dann zu zentralisieren, wenn es kritisch wird. Diesen Grundgedanken könnte man durchaus in Deutschland diskutieren.

Und außerhalb der Pandemie?

Hegele: Ein etwas entspannterer Umgang mit Unterschieden würde Deutschland bestimmt nicht schaden. Schließlich wurde 1994 das Staatsziel der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse aus dem Grundgesetz gestrichen und durch die Gleichwertigkeit ersetzt. In der Schweiz sind Unterschiede selbstverständlich, etwa bei den Steuern, die nicht nur von Kanton zu Kanton, sondern auch von Gemeinde zu Gemeinde differieren.

Was ist besser: ein direkt gewählter Ständerat oder ein Bundesrat, dessen Mitglieder die Länder benennen?

Schnabel: Es kommt darauf an, was man erreichen möchte. Durch den deutschen Bundesrat können die Landesregierungen direkt an der Gesetzgebung auf Bundesebene mitwirken. Das können die kantonalen Regierungen über den Ständerat nicht. In den USA ist das ähnlich. Allerdings zeigt sich, dass in solchen Abstimmungen häufig Parteipräferenzen dominieren – sowohl im Schweizer Ständerat als auch im deutschen Bundesrat. Daher denke ich: Es lässt sich gar nicht klar sagen, was besser ist. Wichtiger ist, welche anderen Strukturen es gibt, über die Gliedstaaten miteinander und mit dem Bund zusammenarbeiten.

Ist Föderalismus ein Erfolgsmodell, das sich weltweit übertragen lässt?

Schnabel: Grundsätzlich muss man sehr vorsichtig sein mit der Übertragung von Modellen in andere Kontexte. Das hängt stark davon ab, welche Rolle subnationale Gemeinschaften spielen, die Autonomie brauchen und wollen. Allerdings muss man immer die Notwendigkeit der Zusammenarbeit mitdenken. Wenn die Zusammenarbeit nicht funktioniert, kann Föderalismus scheitern, wie das Beispiel Äthiopien zeigt.

Besteht in Deutschland überhaupt ein Bedürfnis nach Föderalismus?

Hegele: Im Vergleich zur Schweiz mit seinen vier Landessprachen haben wir in Deutschland nicht so große kulturelle Unterschiede. In Deutschland haben wir aber immer noch sehr starke regionale Identitäten. Wir identifizieren uns sehr über unser Bundesland. Das ist der Ausgangspunkt. Außerdem gibt es praktische Gründe, die dafür sprechen, dass große und kleine Länder unterschiedliche politische Schwerpunkte setzen – ebenso wie dünn und dicht besiedelte sowie Flächenländer und Stadtstaaten.

In Deutschland versucht der Bund immer wieder, direkten Einfluss auf Entscheidungen zu bekommen, die eigentlich den Ländern zustehen. Sehen Sie die Gefahr einer Erosion des Föderalismus?

Hegele: Diese Gefahr sehe ich nicht. Die Länder haben eine Ewigkeitsgarantie. Der Bund kann ihnen keine Kompetenzen wegnehmen. Was wir sehen, ist, dass der Bund versucht, seine Entscheidungskompetenzen auszuweiten, weil er finanziell besser ausgestattet ist. Dass Programme aufgesetzt werden, an die sich die Länder halten müssen, wenn sie Geld bekommen wollen. Allerdings liegt die Umsetzung immer noch bei den Ländern. Daher denke ich: Man muss darauf achten, dass der Bund nicht zu viele Entscheidungskompetenzen an sich zieht. Aber ich glaube nicht, dass dies eine grundsätzliche Gefahr für den deutschen Föderalismus darstellt. Dafür sind die föderalstaatlichen Strukturen zu stark.

26 Kantone und Halbkantone, 16 Bundesländer – ist das nicht ein bisschen viel? Was halten Sie von Länderneuordnungen?

Schnabel: Ich denke, es gibt sehr viele Argumente, die dafür sprechen, Länder zu fusionieren. Das Saarland ist ein gutes Beispiel. Da könnte man durch eine Fusion mit Rheinland-Pfalz viel gewinnen. Aber Effizienz ist bekanntlich nicht alles. Aus politischen Gründen erscheint das sehr schwierig. Das hat die Abstimmung über eine Fusion von Berlin und Brandenburg im Jahr 1996 gezeigt. Auch in der Schweiz ist 2002 eine ähnliche Abstimmung gescheitert – damals ging es um eine Fusion der Kantone Waadt und Genf.