Pandemiebedingte Einschränkungen: War alles rechtens?

LUDWIGSBURG. Seit März 2020 prägt die Corona-Pandemie in Deutschland das Leben beruflich wie privat. Da es sich um ein neuartiges Virus handelte, dessen Wirkung in Bezug auf die Gefährlichkeit, Ansteckung und Letalität, sowie Langzeitfolgen einer überstandenen Erkrankung noch nicht vorhersehbar war, wurden zahlreiche Maßnahmen getroffen, um Infektionen zu verhindern und die Pandemie einzudämmen. Doch waren diese rechtmäßig?

Für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Maßnahmen ist zunächst der sachliche Schutzbereich des Art. 11 GG zu bestimmen. Die Freizügigkeit schützt Aufenthalts- und Wohnsitznahme. Während das Merkmal des Wohnsitzes wenig Unklarheiten mit sich bringt, ist eine Definition des Aufenthalts schwieriger. Auch in der Literatur und Rechtsprechung herrscht diesbezüglich Uneinigkeit. Fest steht, dass es bei der Beurteilung des Schutzbereichs von Art. 11 auf eine gemischte Betrachtung aus der Dauer, der räumlichen Entfernung sowie der Bedeutung des Aufenthalts für den Einzelnen ankommt, die in Summe die Bedeutung des nachrangigen Auffanggrundrechts des Art. 2 I übersteigen.

Der Prüfungspunkt der formellen Rechtmäßigkeit ist in weiten Teilen zumindest bei denjenigen Maßnahmen zu bejahen, die in dieser Arbeit betrachtet wurden.

Grundsatz der Wesentlichheit ist fragwürdig

Bei der Frage nach der materiellen Rechtmäßigkeit wird zunächst der Bestimmtheitsgrundsatz betrachtet. Demnach muss eine Regelung derart bestimmt gefasst sein, dass zum einen der Durchschnittsbetrachter die Folgen seines Handelns vorhersehen kann und zum anderen der Verwaltung angemessen klare Handlungsmaßstäbe vorgegeben werden. Mit steigender Intensität des Grundrechtseingriffs steigen auch die Anforderungen an die Bestimmtheit.

Besonders fraglich ist ein Paragraf des Infektionsschutzgesetzes (IfSG): § 28a IfSG aF. Zwar benennt dieser diverse Maßnahmen auf der Rechtsfolgenseite präzise, die tatbestandliche Regelung bleibt jedoch mangelhaft So ist unklar, was „breit angelegte“ und „umfassende Schutzmaßnahmen“ im Sinne des § 28a III 5,6 IfSG aF sind. Da den Verordnungsgebern der größtmögliche Spielraum zum Erlass weitergehender Maßnahmen gegeben wurde, kann die Bestimmtheit der bundesgesetzlichen Regelung nicht gewahrt sein.

Streit um Rechtmäßgkeit von Ausgangssperren

Ebenso fragwürdig ist die Wahrung des Wesentlichkeitsgrundsatzes, der die Anwendung von Generalklauseln eingrenzen soll. Denn die wesentlichen Entscheidungen müssen vom Gesetzgeber selbst als durch Wahlen legitimierte Institution getroffen werden. Hierzu nahm das Verwaltungsgericht Mainz bereits nach einem halben Jahr Pandemie Stellung: Die in §§ 32, 28 IfSG geregelten Generalklauseln würden den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht mehr genügen. Somit gab es bis zur Einfügung des § 28a IfSG im November 2020 keine parlamentsgesetzliche Regelung. Deshalb ist für die zuvor getroffenen Maßnahmen von einem Verstoß gegen die Wesentlichkeitstheorie auszugehen.

Damit eine Maßnahme verhältnismäßig sein kann, muss sie einen legitimen Zweck verfolgen. Dies kann jedes verfassungsrechtlich nicht ausgeschlossene Interesse sein. Sowohl die Bekämpfung der Pandemie als auch der Gesundheitsschutz der Bürger stellen einen legitimen Zweck dar. Bei Betrachtung der Ausgangsbeschränkung fällt auf, dass diese der Kontrolle der allgemeinen Kontaktbeschränkungen dienen. Ob die vereinfachte Kontrolle in Anbetracht der Intensität der Einschränkung rechtmäßig ist, ist in Literatur und Rechtsprechung streitig.

Die Geeignetheit

Auf der nächsten Stufe steht die Geeignetheit. Demnach muss ein Mittel den Zweck zumindest fördern. Folglich sind nur diejenigen Mittel ungeeignet, die von vornherein ausschließen, dass das Ziel dadurch erreicht werden kann. Wissenschaftlich nicht abschließend geklärt ist insbesondere die Geeignetheit der Ausgangsbeschränkungen, da dort lange Kausalitätsketten zur Anwendung kommen: vom nächtlichen Verweilen auf einer Parkbank über derart große Menschenansammlungen, die zu einer Überlastung des Gesundheitssystems führen. Ein weiterer Aspekt ist, dass nur streng kontrollierte und sanktionierte Maßnahmen eine effektive Pandemiebekämpfung darstellen, nicht aber lückenhafte Maßnahmen mit vielen Ausnahmetatbeständen. Da die Zielerreichung jedoch nicht gänzlich unwahrscheinlich scheint, sind sie dennoch als geeignet anzusehen. Speziell für das Beherbergungsverbot hat das Oberverwaltungsgericht Lüneburg festgestellt, dass dessen Verhältnismäßigkeit schon an der Stufe der Geeignetheit scheitert.

Gesetzgeber muss Alternativen im Blick haben

Bei der Erforderlichkeit steht dem Gesetzgeber steht ein besonderer Einschätzungsspielraum zu, da im Vorfeld einer Maßnahme deren Wirkung nicht bestimmbar ist. Umso wichtiger ist es daher, dass der Gesetzgeber auch Alternativen im Blick hat und nicht bestehende Maßnahmen ohne laufende Überprüfung verlängert. Insbesondere für die Ausgangsbeschränkungen und das Beherbergungsverbot gab es mildere und dennoch gleich wirksame Alternativen: Zum einen sind dies kontrollierte und sanktionierte Kontaktbeschränkungen, zum anderen die Öffnung des Gewerbes unter Einhaltung und Kontrolle von Schutzkonzepten. Somit waren beide Maßnahmen nicht verhältnismäßig.

Auf der Stufe der Angemessenheit wird eine Abwägung zwischen den eingeschränkten Individualinteressen und dem Nutzen für die Allgemeinheit getroffen. Erschwert wird diese Abwägung durch das ungeklärte Verhältnis der Schutzgüter untereinander. So kann nicht davon ausgegangen werden, dass das Recht auf körperliche Unversehrtheit – welches im Gegensatz zu Wortlaut auch die psychische Gesundheit einschließt – über den übrigen Freiheitsgrundrechten steht. Auch muss festgehalten werden, dass der Staat nicht jegliches Risiko ausschließen muss, um die Gesundheit seiner Bürger nach Art 2 II GG zu schützen. Ebenso kann laut Urteil des Volksgerichtshof München nicht von einer tatsächlich mildernden Befristung gesprochen werden, wenn die Maßnahmen stets verlängert werden. Gerade in Anbetracht der zunehmenden Immunisierung der vulnerablen Gruppen war die Angemessenheit der Maßnahmen bereits ab dem Frühjahr 2021 nicht mehr offensichtlich gegeben.

Abschließend ist festzuhalten, dass sich alle betrachteten Maßnahmen spätestens in ihrer Verhältnismäßigkeit in dieser Arbeit als rechtswidrig erweisen. Damit werden die Grundrechtseingriffe zu Grundrechtsverletzungen.

Über die Autorin

Anja Kühr kommt aus dem Landkreis Göppingen und hat im Februar 2022 ihr Studium im Studiengang Public Management an der Hochschule für öffentliche Verwaltung und Finanzen Ludwigsburg abgeschlossen. Seit März 2022 ist sie im Landratsamt Rems-Murr-Kreis tätig.

„Ich habe mich für das Thema entschieden, da die Corona-Politik viele Grundrechtseinschränkungen mit sich gebracht hat und insbesondere die Ausgangsbeschränkungen für die Freizeitgestaltung junger Menschen einen tiefgreifenden Einschnitt darstellten“, sagt sie . „Aus diesem Grund wollte ich die Rechtmäßigkeit ausgewählter Maßnahmen, die in das Grundrecht der Freizügigkeit eingriffen, untersuchen.“